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          正确认识当前我国地方财政总体状况

          摘 要:改革开放后出现过多轮地方财政困难加剧期。研究当前地方财政困难问题,必须秉持理性思维。总体来看,当前地方财政运行总体平稳,地方财政支出保障水平和地方政府债务水平基本上安全可控,但当前地方财政运行中存在的财政支出压力异常强劲和地方债务压力加速增强两大深层次问题也不容轻视。化解地方财政困难重在进一步深化预算管理改革,可考虑采取推动建立民生支出清单管理制度、深化预算绩效管理改革、改革预算单位设置管理制度、结合统筹使用财政资源加快推进政府购买服务改革等措施。

          关键词:地方财政 财政支出 政府债务

          中图分类号F812.7 文献标识码A

          引 言

          地方财政状况是理论界关注的重大财政问题。改革开放以来,地方财政在实际运行中出现过多轮困难加剧期。上世纪80年代后期起财政困难明显加剧,根据官方统计数据计算,1986—1992年财政收入占GDP比重从20.5%降至12.8%,1992年国家财政赤字扩大到237.49亿元,如将债务列入赤字计算,该年财政赤字应为905亿元,占当年GDP比重3.8%,已高于同期同口径西方工业化国家一般水平。从1990年起,地方财政也连续三年出现赤字,部分地区出现了工资发放困难和公用经费不足问题。1993年11月召开的党的十四届三中全会决定加快推进财税体制改革,建立与社会主义市场经济体制相适应的分税制财政管理体制以增强地方财政稳健性,具体举措包括“合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例”“实行中央财政对地方的返还和转移支付的制度”“提高财政收入在国民生产总值中的比重”等。1994年实行分税制财政管理体制后,头几年地方财政稳健性明显增强,全国财政收入年均增幅比80年代多7个百分点,地方财政收支矛盾减缓,特别是经济相对落后区域财政运行稳健性增强。但时隔不久,地方财政再度吃紧,历史上出现过的运转经费不足现象重演,而且出现了地方政府性债务规模不断扩张情况,缓解基层财政困难成为当务之急。中央在2000年提出要建立稳固、平衡、强大的财政,并于2002年推出所得税收入分享改革,把企业所得税和个人所得税收入在中央与地方之间的划分调整为中央与地方 “六四”开,由此带来的中央收入增量全部转移支付给中西部地区,其后中央对地方的转移支付快速增长。这有效地增强了地方财政稳健性。其后几年我国又进入了财政收入高增长阶段,根据官方统计数据计算,2004—2010年财政收入年均增速高达百分之二十多,地方财政收支矛盾明显缓解。

          然而,令人困惑的是,虽然人均一般公共预算收入与政府性基金预算收入之和已从过去的不足1000元增至2021年的2.14万元,但地方财政困难的呼声却渐隆,部分地区甚至一些财力大省内的个别市县也出现了工资、运转和基本民生三项支出保障困难逐步加剧的情况,而且波及面和程度都在扩大。同时,部分县市显性债务负担超负荷、隐性债务悄然持续扩张,个别省份甚至出现了全域债务率和负债率数值高企的情况。中央在2019年提出要下大力气解决“三保”(保工资、保运转、保基本民生)问题,落实“三保”成为宏观调控的主要任务之一,2020年中央提出的“六保”中也包括保基层运转。2021年12月,黑龙江省鹤岗市实施财政重整计划的信息在社会上广为流传,地方财政困难问题关注度再次升温,人们普遍担心地方财政总体上陷入危机状态。那么,究竟应该如何看待当前的地方财政总体状况呢?

          有必要指出,要对地方财政总体状况作出合理判断,必须秉持理性思维。所谓理性思维,就是指研究问题不能先下结论,后找材料证明结论,也不能简单地以点推面。坦言之,认识地方财政总体状况,切忌以危机意识引领现象分析,倘如此,势必陷入认识误区并最终引起舆论和政策双重偏差。也就是说,分析地方财政总体状况必须从实际出发,历史地看待问题,运用实证方法分析现实、纵向比较相关数据,作出科学、合理、公正的推断。本文从支出保障水平和债务负担水平两个角度分析现实,得出了当前地方财政总体运行平稳的结论。

          当前地方财政支出保障水平总体安全可控

          地方财政支出保障水平是指既定制度安排下的财政支出保障程度,可从数量、时间和空间三个维度去测定。

          数量维度反映财政支出是否足额安排。足额安排指按一定的支出政策和支出标准编制支出预算、核定支出数额并在预算执行环节把资金配置到用款单位。其中,支出政策是确定支出总额和支出结构的基本原则,是国家大政方针和阶段性经济社会发展调控政策的体现。支出标准是单位公共产品或公共产品制作—提供各个环节单位活动的资金耗费系数。支出标准高低究其根本是一种制度安排,首先取决于支出政策,是支出数额多少的关键决定因素。比如教育支出总额是人员经费、公用经费和项目经费的加总,其中人员经费多少要按教师工资标准、师生比系数等支出标准来核定,公用经费要根据资产配置标准、人均物质耗费标准等来核定,项目经费要依照生均经费价格限额来核定。

          时间维度反映财政支出的时效性。时效性包含两层含义:一是按照制度规定的时间把资金配置到位。有些支出项目有明确的时间规定,如按月发放财政供养人员工资、按月发放离退休人员养老金、按合同约定时间支付政府采购工程款、定时缴纳办公用房物业费等。二是尽快满足支出需求。有些财政支出没有明确不得违反的时间规定,但从资金使用效率或支出政策角度来说,时间在某种程度上就意味着效益。比如,当运用扩张性支出政策反周期调节时,没有明确开工时间规定的政府投资项目越早开工形成实物工作量,其促进经济增长的边际效应就越强。正因此,近年来在实行积极的财政政策过程中,中央一再强调要加快支出进度。

          空间维度反映财政支出区域均衡程度。财力分布区域均衡是财政支出公共属性的特定表现。为全国人民提供质量相对均等的基本公共服务是政府的基本职能,事关公民生存权和发展权的平等,也关乎经济社会发展潜力空间扩展势态,更直接决定社会稳定程度。为实现基本公共服务均等化提供资金保障是财政的基本公共属性,落实区域财力均衡则是实现这一属性的根本性保障措施之一。在多级政府条件下,区域财力均衡的实质就是通过上级政府对下级政府的转移支付来实现既定托底标准水平的基本公共服务供给区域基本均等。所以,从空间维度考察地方财政支出保障水平,实质上就是通过对区域财力均衡程度的分析来推断全国基本公共服务均等化资金保障水平。

          那么,从数量、时间和空间三个维度具体分析,当前我国地方财政支出保障水平呈现何种状态呢?

          从数量角度看,地方财政支出总体做到了足额安排

          就总量而言,财政支出不断向地方倾斜。根据官方统计数据计算,“十三五”期间,全国一般公共预算支出总额从18.77万亿元增至24.56万亿元,年均增长率为6.9%。2021年全国一般公共预算支出达24.63万亿元,同比增长0.3%,在一般公共预算支出总额中,地方占比超过85%(2021年地方一般公共预算支出21.13万亿元)。地方占比如此高,主要原因有两点:一是一般公共预算地方本级收入占全国一般公共预算收入总额比重从2011年起地方超过中央,2021年全国一般公共预算收入达到20.25万亿元,中央一般公共预算收入为9.15万亿元,地方一般公共预算本级收入11.11万亿元,地方本级在全国收入总额中的占比达到54.8%,超出2000年7个百分点。二是转移支付规模急剧扩张。近年来,中央对地方转移支付占全国一般公共预算支出总额比重已超30%,2022年预计将升至36.7%。2020年受突如其来的新冠肺炎疫情冲击,经济下行压力骤然增大,当年财政支出扩张度创新高,支出增量向地方倾斜度也有抬升,该年中央本级财政支出负增长,地方财政支出同比增长3.3%,其后连续两年中央本级部门支出都安排负增长,地方财政支出安排正增长。2009年起实行新一轮积极的财政政策,至2022年为期已13年。此间,赤字不断扩大成为财政支出扩张的主要支撑力,一般公共预算赤字额在2009年跳升至0.95万亿后波动上升,2020年高达3.76万亿;2020年地方财政赤字占一般公共预算赤字总额比重为26%,2016年这一比重曾高达35.7%。这说明在安排赤字时我国也在考虑通过扩张地方赤字空间来支撑地方支出扩张。

          就结构而言,财政支出的扩张点恰恰是基本公共服务保障支出。近年来重点民生支出和基本运转支出均按支出政策要求、依照已有支出标准给予了足额保障。特别是在预算编制一直强调压缩一般性支出、落实落细“三保”的情况下,基本民生保障和国家重大战略支出规模不断扩张,年度增长率超过同期一般公共预算支出总额增长率。根据相关数据计算得出,2021年相比2016年全国一般公共预算支出总额增长31%,而教育、社会保障和就业、卫生健康、科学技术四项支出同期则分别增长34%、57%、46%、47%。2021年教育支出、社会保障和就业支出,卫生健康支出三项总和已超9万亿,占一般公共预算支出总额的比重约为36%。值得指出的是,社会保障支出在财政支出中的地位逐步上升,在一般公共预算支出中排位第二,占一般公共预算支出总额比重已达13.7%。如把一般公共预算支出中的广义社会保障支出和社会保险基金预算支出加总,2021年我国财政社会保障支出占GDP比重已突破10%。这说明随着人口老龄化水平和社会保障各项事业如养老保障、基本医疗保障、住房保障、就业培训、社会救助等支出标准的抬升,重点民生保障支出结构已出现战略性调整,社会保障支出势必空前增长。

          同时,近年来,基层政府保工资、保运转压力确实在加大,部分县市出现了资金周转困难问题,个别地方甚至出现了拖欠工资情况。但纵向比较可说涉及面窄、程度也不深,而且很快得到了控制。实行分税制财政体制之前,就曾经出现过一些县市拖欠财政供养人员工资、医药费和差旅费报销难、政法机关正常办案经费不足等情况。1993年3月,时任财政部长刘仲藜在第八届全国人民代表大会第一次会议上指出:“国家财政仍然相当困难。不仅中央财政困难,地方财政也很困难,部分县的财政困难更大,有些地方甚至不能正常发放工资。”步入21世纪之初,也出现过较大面积基层政府拖欠工资问题,某西部省和东北省甚至出现了一半以上的县拖欠工资情况。与之相比,现在可说是好日子。具体讲,过去主要是财力不足引发拖欠工资和公用经费停拨,特别是上世纪80年代末期至二十一世纪初,一般公共预算收入占GDP比重仅为15%左右,其中1994—1997年四年甚至滑落到10%的水平。在当时人员、机构和基本公共服务供给任务都在增加的条件下,这肯定会引起财力匮乏型工资发放困难和运转经费供应不足等问题。但现在一般公共预算收入占GDP比重年均已升至20%的水平,收入总量已达20万亿,确保工资发放和运转经费供给的财力基础相当坚固,部分县市保工资、保运转压力增大的主要原因是区域财力不均衡型资金调度困难。

          从时间角度看,地方财政支出相对平稳

          步入21世纪后,财政支出规模急剧扩大,支出总额增加了15倍,但在一段时间内却出现了收支规模越大支出速度越慢的情况。2004—2007年该问题比较突出,比如2007年,截止到11月底财政支出仅完成全年预算的74.5%,12月份一个月完成全年预算的1/4。2009年实行积极的财政政策以后,强化预算执行管理成为提升政策效能的抓手,有关加快支出进度的改革措施分步落地,年中预算执行率大幅提升,基本实现了支出进度与时间变动的动态对应。特别是2020年建立的中央财政转移支付资金直达机制,从基本制度角度保证了部门基本支出的时效性。近两年,地方标准范围内的部门基本支出预算按时执行得到了充分保障。在项目支出方面,基本民生保障有关的对个人转移支付支出如低保补助、基本养老金、基本医疗、社会救助、种粮补助等支出项目都已被纳入必须按时保障范围,近几年没有出现规模性延迟发放情况。此外,由于实施了更为严格的财政资金结余结转管理制度,投资类项目、业务类项目和运转类项目的预算执行率也得到了大幅提升,大部分项目做到了按预算编制规定如期结项。

          从空间角度看,区域财力均衡度不断提升

          在一个拥有14亿人口、960万平方公里土地,资源禀赋与人口数量矛盾较为尖锐且省际间经济发展水平不平衡度较高的国家逐步推进基本公共服务均等化,需要高度的信心、充足的勇气。保持高水平的中央对地方转移支付则是实现这一目标的最基本资金保障条件。根据官方统计数据计算,2022年中央对地方的转移支付占地方一般公共预算支出总额的比重预计达42%。这些资金主要流向中西部省份,发挥不可替代的弥补财力不足、托底基本公共服务供给的作用。现在大部分中西部省份和东北三省地方财政支出45%以上来自中央的转移支付,近半数省份达50%,个别省份超过60%,如青海、西藏。这些资金绝大部分用于“三保”,其中均衡性转移支付占比20%左右,县级基本财力保障机制奖补资金占38%左右,共同财政事权转移支付占比40%左右。如此大规模的中央对地方转移支付彻底改变了区域财力分布,突出表现是加上中央转移支付资金后,中西部省份和东三省人均财政支出与东部省份基本持平,个别中、西部省份甚至超过东部省份。比如2020年内蒙古和宁夏人均地方财政支出分别为2.19万元、2.11万元,广东则为1.38万元,两省超出广东近60%。至为突出的是人口规模相近但经济发展水平差异大的省际之间的人均财力差距大幅缩减。比如浙江和湖南两省人口规模相近,2020年人口数分别为6457万、6644万,但浙江人均GDP是湖南人均GDP的1.6倍,人均地方本级一般公共预算收入浙江是湖南的2.48倍,然而人均地方一般公共预算支出浙江却只是湖南的1.2倍。其主要成因是中央对湖南高达3400亿的转移支付大幅缩减了两省的财力差距。这充分说明中央对地方的转移支付可以有效地、相对地拉平经济发达区域与经济欠发达地区之间的基本公共服务供给财政保障能力。进一步地,由于中央对地方的转移支付大部分用于“三保”,转移支付对地方经济增长起到了较大促进作用。其突出表现是转移支付占地方GDP比重较高,2020年中央对地方转移支付占地区GDP比重在西部各省份普遍超10%,在中部省份普遍超过8%。在新疆、宁夏、甘肃、青海等省份甚至超过20%。

          当前地方政府债务安全可控

          政府债务水平是政府财政状况的集中反映。一般而言,政府债务水平越低,财政可持续性越强;反之则越弱。因为年度债务还本付息额会直接占用当期财政收入资源和社会资金资源。2015年开始实施的新《预算法》赋予地方政府债务合法地位。其后,随着积极的财政政策力度持续加大,地方政府债务规模急剧扩张,用于弥补地方财政赤字的年度一般债额度从5000亿最高增至9800亿(2020年),2022年下调至7200亿元;纳入政府性基金预算管理的用于有收益的政府投资项目的专项债年度额度从1000亿元增至3万多亿元,2020年达到高峰,为3.75万亿元,2022年下调至3.65万亿元。近年来出现的重大变化是,地方专项债年度规模不仅超过了地方一般债,而且超过了国债。

          有必要指出,近年来地方债规模虽然扩张速率较快,但总体上仍处安全可控水平。截至2020年全部政府负债率为45.8%,其中地方政府负债率为25.2%。目前国际上通行的政府负债率警戒线是60%,我国各级政府总体负债率水平与此数值还有较大距离。在债务率方面,2020年末地方政府债务率为93.6%,低于国际上100—120%的标准。另外,近年来,地方年度赤字占地方年度本级收入的比重被控制在10%以内,年度专项债占地方政府性基金预算本级收入比重被控制在40%以内。这些数据均表明,从总量角度看当前地方政府负债处于可承受水平。

          从纵向对比角度看,当前地方政府债务也可说安全可控。首先,现在的地方政府显性负债是有合法地位的政府债务,过去则是没有合法地位的政府债务。没有法治化、规范化的控制机制,地方债务失控是必然的。其次,过去的地方政府负债毫无章法,预算单位借钱发工资、政府在体制内向个人集资搞工程、机关单位负债搞项目、事业单位无序借钱搞建设等现象普遍存在。现在的地方政府债务主要是政府主体债务,过去的无序情景不会大面积重演。

          当前地方财政运行中的困难不容轻视

          肯定当前地方财政总体运行平稳绝不是说地方财政牢固、稳健,一定要看到,当前的运行平稳是收支矛盾不断走强条件下的高度紧运行型平稳。所谓高度紧运行是指保持支出强度越来越依靠扩大赤字和动用公共部门收入存量。2009年实行积极的财政政策,赤字率猛然升至2.7%,2016年为2.9%,2020年达到3.7%,2022年回调至2.8%左右,现在一年的赤字额比2005年全年的一般公共预算支出总额还多。自积极的财政政策施行以来,中央财政一般公共预算收入总量中,从中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入的资金比重逐步上升,2020年中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入中央一般公共预算的资金总额为3580亿元,2022年预计将高达9900亿元。此外,加上上年结转收入、特定国有金融机构和专营机构上缴利润,2022年中央政府性基金预算收入总量猛增至2.1万亿元,其中9000亿元将要调入一般公共预算。这说明为了维持当期支出,我们已经走上了透支未来和消耗家底并举之路。在这一高度紧运行格局背后,深藏着强劲财政支出压力和强劲债务压力两大深层次困难。

          地方财政支出压力异常强劲

          纵向看,地方财政可说长期处于困难之中,即便是在财政收入年均增长率20%时期也有县乡拖欠工资、差旅费、医药费等现象,刚性财政支出压力有增无减。但相比较而言,当前的刚性财政支出压力之强劲实属空前。具体表现在三方面:

          一是刚性支出扩张多点爆发。过去发生的地方财政困难主要集中在基本运转方面。当前地方出现了基本民生保障支出、运转性支出和经济调控支出三类需求同时大规模刚性增长情况。这种增长具有基本制度要求和基本经济社会格局变动双重驱动特征。基本民生保障支出方面面临着共同富裕、“双碳”目标、基本公共服务均等化、社会保障、医疗卫生等具有约束性指标考核的制度性压力。运转性支出方面面临着劳动力成本上升、公共服务提供方式向数字化转型、公共产品需求规模扩张等支出增长压力。经济调控支出方面面临着稳增长、调结构、稳投资、稳物价、稳就业等多重支出增长压力。这些支出压力都具有不可逆和上冲快的双重特点。

          二是公共产品供给质量提升型刚性支出不断扩张。2000年后我国公共产品供给进入“扩围提标”时代。党的十八大之前重在解决公共产品供给扩大范围问题,主要是推动实现公共产品供给项目城乡相对均等,取得的重大成效是农村义务教育全免费、建立新型农村合作医疗保险体系、建立农村居民养老保险体系、建立农村低保制度、分批建设农村饮水安全体系等。党的十八大之后,围绕打好脱贫攻坚战和蓝天保卫战两大战役,我国加快推进支出结构调整,个人收入再分配支出和环保支出规模持续扩张。同时,基本公共服务支出标准大幅提高。此间,义务教育、高等教育和职业教育的生均经费、公共卫生人均经费、低保补助标准、社会救助标准等成倍增长;职工基本养老金、基本医疗报销标准、公共文化设施建筑标准、公共卫生设施建设水平等持续上移。标准上移必然引发单位公共产品供给成本上升从而导致支出急剧膨胀。

          三是公共产品供给规模扩张型刚性支出压力有增无减。公共产品供给天然具有普惠性,凡符合条件的人员无论纳税额多少都可享有相应的公共服务。我国政府肩负的任务是为全体国民提供公共服务,地方政府是具体履行这一职责的主体。而随着人口规模的扩大,现在各地政府合计要为14亿人提供基本医疗、环境保护、公共卫生、社会治安、公共文化等基本公共服务,保障人口数比上世纪90年代多了2.7亿,比21世纪前10年多了近1亿;要为9亿劳动力创造就业条件,近三年单是年度高等院校毕业生就增至1000多万。显然,我国的基本公共服务供给压力之强举世无双、史无前例。据国际货币基金组织统计,2021年度我国人均GDP全球排位第六十,为12359美元,美国是中国的5.6倍,欧元区平均数是中国的3.4倍,日本是中国的3.2倍,但基本公共服务保障人数我国则是美国的4.6倍,比欧元区和日本人口总和还多。可见,相比欧美日发达经济体,我国的基本公共服务财力保障扩张空间十分有限,是当今统筹经济社会发展与地方财政平稳运行难度最大的国家。

          地方政府债务压力加速增强

          地方债总体水平虽然安全可控,但地方债压力近年来加速增大也是不争的事实。过去地方债余额远低于国债余额,但财政部公布的数据显示,2019年起地方政府债务余额实际数(一般债余额实际数、专项债余额实际数)就超过了国债余额。2022年,地方政府债务余额限额为37.64万亿,中央国债余额限额为26.70万亿元,地方债超过国债10.94万亿元。这意味着未来地方的偿债负担已超出中央。近年来,地方政府付息支出加速增长。2020年一般债付息支出占地方一般公共预算本级收入比重为4.2%。同时,专项债付息支出也在快速增长。2022年地方政府专项债务收入占地方政府性基金预算本级收入比重为38.6%,2020年曾高达41.7%。这意味着今后专项债还本付息占政府性基金预算本级收入的比重将快速抬升,如果今后地方土地出让收入增速下降率超过地方债还本付息增长率,那么,地方政府性基金预算的偿债空间将大大压缩。这是必须防范的金融领域重大风险之一,债务率较高的中西部省份尤为如此。

          化解地方财政困难重在进一步深化预算管理改革

          地方财政困难的成因错综复杂,大致可分为国情、发展战略和体制不顺三大类。财政运行本身是一种制度安排。因此,化解地方财政困难的关键在于突破制度瓶颈。具体讲,应对国情和发展战略成因,就是要运用改革手段提高财政资金使用效率来平缓收支矛盾;应对体制不顺成因,就是要运用改革手段打通制度堵点,压减一般性支出,取消非必要支出,把有限的财政资金足额及时配置到迫切需要解决的问题上。

          化解地方财政困难,进一步深化预算管理改革,必须提高政治站位,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,观全局、谋发展、计长远。在工作基调上,坚持稳中求进,妥善处理改革成本、改革风险、改革成效三者之间的关系。在操作方面,要算好政治账、经济账和社会账三笔账。具体可从如下几方面入手。

          推动建立民生支出清单管理制度

          当前和今后一段时间我国仍将处于民生保障“扩围提标”阶段。必须清醒地认识到,改善民生一定要尽力而为、量力而行,一件事接着一件事办。否则,不仅会引发重大财政风险,而且会助长民粹主义,抑制经济社会发展原动力的释放。建立民生支出清单管理制度是做好民生保障“扩围提标”工作的配套工程。民生支出清单管理制度主要包括加强民生支出财政承受能力评估、重点民生支出实施方案排序选择和民生支出监督制度制定三项内容。

          加强财政承受能力评估就是要对已设立的各类民生支出项目的资金绩效、支出标准、组织管理、项目必要性和可持续性等进行量化分析,为优化财政支出结构打好基础。

          重点民生支出实施方案排序是推进实施基本公共服务均等化这一重大经济社会发展战略的配套工程。其核心价值是实现财政资源配置重点选择与基本公共服务均等化推进时间表的合理对接。做好这项工作,首先要科学划定重点民生支出的范围;其次,必须树立全国一盘棋意识,采用中央与地方联动方式来依序解决重点民生支出保障问题。否则,极易出现重点民生支出排序方案区域不统一和重点民生支出保障程度区域差距快速拉大两大阻抑基本公共服务均等化战略实施的问题。

          建立民生支出监督管理制度的关键则在于发挥社会公众对民生支出的监督作用,进而提升民生支出管理的科学性和透明度。做好这项工作,有必要进一步完善财政预算公开制度,其中至为突出的是强化基层政府民生财政支出预算公开,毕竟民生保障支出的大部分体现在基层财政支出上。所谓强化包括两层含义:一是要求市、县、乡必须依法公开各类财政预决算。二是细化预决算公开,明确要求基层政府把功能分类支出公开到项级、把经济分类支出公开到款级,并公开重大民生支出项目绩效目标和项目执行结果。同时,还应建立第三方机构参与重大民生支出项目决策机制,让第三方机构独立、公正地评判重大民生支出项目选择和排序,为政府决策提供客观依据。

          深化预算绩效管理改革

          深化预算绩效管理改革的核心在于全面实施预算绩效管理。从化解地方财政困难角度看,应尽快从如下三方面入手推进预算绩效管理改革。

          一是把部门整体支出绩效管理与深化机构改革结合起来。近年来保工资、保运转压力持续加大,主要原因之一是事业单位机构膨胀、人员快速增加,人社部公布的数据显示,2019和2020连续两年依赖财政供养的事业单位公开招聘人员达82万。机构膨胀、人员增加势必带来经常性支出长期增长。为此,有必要从深化机构改革入手,建立提高财政支出绩效的长效机制。推进这项工作,首先要搞清什么是各部门、各单位不可或缺的职能,搞清为此职能专设机构究竟有无必要。在此基础上,坚决把职能相近的事业单位整合在一起。只有如此才能真正提高部门整体支出绩效,建立起缓解地方保工资、保运转面临的困难的基本制度保障。

          二是完善财政支出标准。其中至为关键的是优化民生保障支出标准。一定要打破所有民生支出标准全部提升的思维模式。任何一个国家,无论财力多少,各项民生保障支出标准都是有差别的,理性的选择必然是有保有压。当前核定民生保障支出标准应坚持社会政策托底原则,由此出发,着力保证社会救助、社会保障、就业促进、医疗卫生等基本民生支出标准的抬升。

          三是加强地方政府债务资金绩效管理。在这方面,首先要把好项目入口关,具体讲就是要一步完善项目库管理。省级财政部门应对市县上报的一般债项目资金需求总额进行市县一般公共预算本级收入承受力评估,对市县上报的专项债项目资金需求总额进行市县政府性基金预算本级收入承受力评估。此外,中央财政应强化对地方债资金使用绩效评价的结果运用,对绩效评价结果不理想的省份应酌情扣减地方政府年度债务指标。

          改革预算单位设置管理制度

          现行预算单位设置的基本原则是一个编制内法人实体即为一个预算单位。在这一原则下,所有编内法人实体,不管机构大小、职能轻重、资金来源渠道多少,都享有同样的机构运转资金配置待遇。这可说是基本支出扩张的一个主要制度成因。改革预算单位设置管理应首先打破这一原则。具体讲,一是取消部门下属的协会、学会、研究会、商会等社会团体的预算单位待遇,将这些团体归到一个机构来统一管理,同时采用政府购买服务的方式来资助这些团体的运转;二是加强预算单位分类管理,严控预算单位通过调整预算渠道来提高预算待遇。

          结合统筹使用财政资源加快推进政府购买服务改革

          政府购买服务改革的核心价值是提高财政资金使用效率,破解养人养事养机构难题。缩减财政供养机构运转成本需结合统筹使用财政资源来加快推进政府购买服务改革。具体可从如下三方面入手:一是对事业收入超过财政拨款额的事业单位的基本支出经费保障实行全额和部分拨款改定向购买,如应用研究类科学事业单位、高等院校等,实行拨改买后可适度提高这些单位的绩效工资限额。二是尽可能采用政府购买服务方式来满足机关后勤服务项目需求,削减或压缩编制内服务机构。三是完善政府购买服务预算。其关键点是细化预算编制。具体讲政府购买服务项目预算,不应是规定用途切块型拨款预算,而应是服务需求结构细化明确、支出标准清晰可行、服务成本支出结构界定严格、服务完成期限规定刚性化的完整预算。

          加快推进省以下财政体制改革

          党的十八大之后,中央与地方财政体制改革向纵深推进,目前中央与地方已初步形成了权责清晰、财力协调、区域均衡的财政关系。这为破除缓解基层财政困难的制度瓶颈打下了良好基础,但同时也应该要求省以下财政体制联动改革,形成落实“三保”的合力。深化省以下财政体制改革必须坚持党中央的集中统一领导,在中央与地方分税制的原则框架内着力做好清晰界定省以下财政事权和支出责任划分、理顺省以下政府间收入关系、完善省以下转移支付制度、规范省以下财政治理四方面工作。清晰界定省以下财政事权和支出责任划分关键是在中央与地方财政事权和支出责任划分基础上,进一步优化省级行政区域独立财政事权及其相关支出责任在省、市、县、乡四级政府之间的划分。理顺省以下政府间收入关系重在建立稳定、规范的财力下沉长效机制。完善省以下转移支付制度应着力提升省域内各市、县基本公共服务均等化财政保障能力。规范省以下财政治理则要同步推进基层财政管理改革与上级政府财政管理改革。

          【本文作者为中国财政科学研究院原副院长、研究员】

          参考文献

          [1]国家统计局:《中国统计摘要-2021》,北京:中国统计出版社,2021年。

          [2]《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》,中国政府网,2022年3月13日。

          [3]项怀诚主编:《中国财政体制改革》,北京:中国财政经济出版社,1994年。

          [4]陕西财政厅编:《陕西财政改革与发展调查研究》,西安:陕西人民出版社,2004年。

          [5]《国新办举行加强和完善地方政府债务管理情况国务院政策例行吹风会》,中国政府网,2021年12月16日。

          [6]《2019年和2020年地方政府一般债务余额情况表》,财政部网站,2020年6月18日。

          责编:罗 婷/美编:王嘉骐

          Correctly Understanding the Current Overall Situation of China’s Local

          Finance

          Bai Jingming

          Abstract: Since the reform and opening up, China has experienced several periods of increasing local fiscal difficulties. To study these difficulties, we must maintain rational thinking. On the whole, the local finance is running smoothly, and local fiscal expenditure and local government debts are basically safe and controllable. However, the two deep-seated problems of extraordinarily strong pressure on fiscal expenditure and the accelerating pressure on local debts cannot be ignored. To overcome these difficulties, we should further deepen the reform of budget management and take measures such as establishing a management system for people’s livelihood expenditure lists, deepening the reform of budget performance management, reforming the management system for setting up budget units, and accelerating the reform of government procurement of services in combination with the overall use of fiscal resources.

          Keywords: local finance; fiscal expenditure; government debts

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          [责任编辑:罗婷]
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